杨道玲、王璟璇：地方电子政务发展水平评估：核心指标体系设计与实证
来源：信息化协同创新专委会 发布：2015-01-22 阅读：2043
【摘要】开展电子政务发展水平评估是推动新阶段电子政务建行发展的重要抓手和基础性工作。本文紧扣《国家电子政务“十二五”规划》的发展目标和工作重点，研究提出符合当前电子政务发展需要的评估指标体系框架，分析了指标框架的可行性，并将其应用于D市电子政务发展水平评估实践，进一步验证和完善了指标体系。
【关键词】电子政务发展水平；绩效评估；指标体系；实证研究
电子政务发展水平评估是根据国家电子政务发展战略部署和相关文件精神,按年度对各地区、各级政府部门电子政务应用情况进行全面、客观、公正的测评,以总体上反映各地区和部门电子政务的发展状况,激励和引导电子政务向健康、有序、高效方向发展[1]。因此，反映现状、引导发展是电子政务发展水平评估的核心目标。随着电子政务进入新的发展阶段，发展水平评估的指标体系需要不断进行创新，以便更好起到评估的引导、促进和推动作用。
1 研究背景
“十二五”时期，我国电子政务发展已进入转变发展方式、深化应用和突出成效的关键转型期。《国家电子政务“十二五”规划》，明确提出要“组织开展电子政务发展水平综合评估”，开展地方电子政务发展水平评估，是贯彻落实《国家电子政务“十二五”规划》的一项重要行动，也是推动地方电子政务健康发展的重要抓手和基础性工作。2013年，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，电子政务是国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。面对新的发展环境和要求，为全面摸清全国特别是各地电子政务发展现状，引导和促进地方电子政务健康有序发展，开展电子政务发展水平评估显得十分必要。作为国家电子政务主管部门，工业和信息化部自成立以来，一直十分重视电子政务发展水平评估工作。2009年6月，工信部信息化推进司正式批复江苏省成为我国第一个电子政务发展水平评估试点省份。2011年2月，在江苏省试点的基础上，工信部在海南组织召开的全国电子政务工作会议上，正式提出面向全国开展电子政务发展水平试评估工作。2011年4月，江苏省在前期课题研究的基础上继续委托国家信息中心，全面启动了面向全省13个地市及其所属的105个区市县的发展水平评估工作。同月，深圳市开展电子政务发展水平评估指标体系研究工作，提出了符合深圳发展实际的指标体系。2012年4月，作为全国第一个副省级城市试点，大连市正式启动发展水平评估试点工作，并于2013年5月顺利通过工信部组织的专家验收。从2009年至今，在工业和信息化部信息化推进司的指导下，国家信息中心课题组作为第三方专家组，全程参与并指导了江苏省、深圳市和大连市的电子政务发展水平评估工作实践，并在实践中逐步形成并验证完善了电子政务发展水平评估的核心指标体系。
2 指标体系设计思路与原则
2.1 指标体系设计思路
反映现状、引导发展是电子政务发展水平评估的核心目标。因此，构建符合新阶段电子政务发展需要的评估指标体系，应以《国家电子政务“十二五”规划》为指导，在借鉴前期试点评估经验的基础上，围绕发展目标和工作重点，构建一套既能综合反映电子政务发展水平，又简单可行的指标体系，促进和引导各地电子政务实现可持续发展。
具体而言，要体现以下基本要求：
依据规划，结合实际。严格依照《国家电子政务“十二五”规划》确定的发展目标和任务，结合当地电子政务发展实际，设计指标体系，制定相关实施方案，确保评估工作总体思路和方向与国家规划、主管部门的要求保持一致。
数据客观，便于比较。坚持定量评估和定性评估相结合、日常监督和集中评估相结合、自我填报和随机抽查相结合，充分发挥评估指标的导向作用。评估数据应真实客观反映发展实际，同时便于同级、同类部门和地区之间进行比较。
方法简单，全国普适。构建的评估指标体系和评估方法应简单、易行，有助于简化评估程序、降低评估成本，同时，评估指标和评估方法具有普适性、可操作性，便于全国推广应用。
2.2 指标体系设计原则
围绕上述指标体系设计思路，在具体指标选取上应遵循如下几个基本原则[2]：
图1指标选取原则
第一，指标要有导向性。指标体系应给出衡量电子政务发展水平的具体标准，指示出被评估对象电子政务建设状况和差别，甚至发出预警信息。这样，被评估对象就能清楚的认识到自身建设的情况，找准与其他“标杆”的差距，以及未来发展的目标。评估指标体系的设计，要对电子政务实施起到导向作用。
第二，指标要有代表性。指标选取的主要目的是为了从不同的角度对电子政务发展水平的“表现”进行准确测定与评价，只有选取那些观测值与评估结果相关性强、贡献大、最能代表电子政务发展中不同侧面特征的指标，才能更为准确地反映评估对象的客观状况。因此，在进行指标设计或选取的过程中，对评估指标的特征性要给予充分考虑，按照简化指标的原则，尽可能选取那些特征性明显的代表性指标。
第三，指标要有可行性。指标数据可采集、可获得是选取指标的前提条件。在设计指标时，有些指标虽然对于评估工作具有重要意义，但是如果采集难度过大、成本特别高，或者不具备采集的主客观条件，就会影响评估工作的可操作性与评估工作效率，甚至会导致评估工作的失败，这类指标不宜选入。另外，由于像意识、能力、满意度等主观指标难以计量，在设计评估指标时，尽量采用定量指标，并且尽量对定性指标做到在定性的基础上用定量的方式来获取指标数据。评估指标体系设计必须对指标规模、评估结果准确性以及评估实施难易程度等方面进行综合权衡。从目前国际发展趋势看，简化指标是基本的发展方向。
第四，指标要有普适性。确保评估指标能够在全国推广应用，便于反映全国总体情况并进行横纵向比较，就要充分考虑全国电子政务基础的复杂性和发展的不平衡性，尽可能简化指标体系，指标含义要清晰，便于理解和操作。
3 指标体系基本框架
3.1 指标选取的政策依据
根据《国家电子政务“十二五”规划》中明确提出的电子政务发展目标，可以析出电子政务发展相关考核指标，具体如下。
序号 | “十二五”电子政务发展目标描述 | 可析出的指标 |
1 | 电子政务统筹协调发展不断深化。全面推进电子政务顶层设计，符合科学发展的电子政务工作体制和机制不断完善，统筹协调能力不断提高。 | 电子政务体制机制完备度 |
2 | 应用发展取得重大进展。县级以上政务部门主要业务基本实现电子政务覆盖，政务信息资源开发利用成效明显。政务部门主要业务信息化覆盖率，中央和省级超过85%，地市和县区分别平均达到70%、50%以上。 | 部门主要业务信息化覆盖率 |
3 | 政府公共服务和管理应用成效明显。县级以上政府社会管理和政务服务电子政务水平明显提高，社会管理和政务服务事项电子政务覆盖率平均达到70%以上.县级以下街道(乡镇)和社区(行政村)的政务服务事项电子政务覆盖率分别平均达到50%、30%以上。 | 社会管理和政务服务事项电子政务覆盖率 |
4 | 电子政务信息共享和业务协同取得重大突破。县级以上政府普遍开展跨地区、跨部门信息共享和业务协同，共享内容和范围不断扩大，业务协同能力不断增强。主要业务信息共享率平均达到50%以上。 | 主要业务信息共享率 |
5 | 电子政务技术服务能力明显加强。电子政务基础设施建设不断发展，专业技术服务水平持续提升，应用支撑服务能力明显提高。电子政务网络互联互通率平均达到85%以上，专业技术服务机构技术服务达标率平均达到60%以上。 | 网络互联互通率、专业技术服务机构技术服务达标率 |
6 | 电子政务信息安全保障能力持续提升。县级以上地方电子政务信息安全管理制度普遍建立，信息安全基础设施不断发展，安全可靠软硬件产品应用不断加强，信息系统安全保障取得显著成绩。 | 信息安全保障度 |
表1 规划目标与可析出考核指标
上述指标中，《规划》附录中也对主要指标做了明确说明，这些指标是制定电子政务发展水平评估核心指标体系的政策依据。
3.2 评估模型与核心指标框架
在参考国家电子政务“十二五”规划目标要求的基础上，经过在江苏、深圳、大连三地的实践探索，笔者从支撑水平、应用水平、服务水平三个方面构建了较为完善的电子政务发展水平评估指标体系。其中，支撑水平是从政府部门电子政务的发展软硬件支撑环境角度进行考察，反映电子政务安全可持续发展的能力和水平；应用水平是从政府部门内部业务信息化应用水平的考察，反映信息化对政府部门主要业务的支撑、优化和创新；服务水平是从电子政务公共服务的角度进行考察，反映政府利用信息化手段提供服务的能力和水平。
图2 评估指标考核的三个维度
依据上述三个维度，构建的核心指标体系框架如下表所示：
一级指标 | 二级指标 | 指标说明 | 设计依据 |
支撑水平 | 管理制度完备度 | 从顶层规划、信息资源开发与共享、信息安全、网站管理、项目管理、资金管理、绩效评估等方面，考察电子政务发展各项规章制度的健全完备程度。 | 《规划》目标要求 |
电子政务公共平台集约化利用率 | 通过统计各政务部门基于本地区统一建设电子政务公共平台开展的业务数占本部门业务总数的比例，评估某一地区电子政务发展集约化建设情况。 | 《规划》提出电子政务建设要“突出建设集约化、应用平台化、服务整体化” | |
网络互联互通率 | 通过统计已经互联互通的各级政务部门局域网数量占各级政务部门局域网总数的比例，反映某一地区电子政务网络互联互通水平。 | 《规划》目标要求 | |
信息安全保障度 | 通过对信息安全管理机构、制度规范和安全事故发生情况等方面的考核，综合评价电子政务信息安全保障水平。 | 《规划》目标要求 | |
应用水平 | 主要业务信息化覆盖广度 | 通过统计有政务信息系统支撑的主要业务数占本政务部门主要业务总数的比例，反映各部门业务电子政务应用发展的整体水平 | 《规划》目标要求 |
主要业务信息化覆盖深度 | 通过统计各环节均有政务信息系统支撑并实现全流程办理的核心业务数占本部门有政务信息系统支撑的核心业务数的比例，反映业务信息化深度。 | 电子政务迈向“深化应用”阶段的必然要求 | |
主要业务信息共享率 | 通过统计实现共享的部门主要业务数占部门主要业务数的比例，反映各部门主要业务信息共享的发展水平。 | 《规划》目标要求 | |
共性应用系统使用率 | 通过统计各部门每年在内外网统一共性应用系统（如外网协同办公、移动办公、内网公文办理等）上进行办理的业务数量占部门编制人数的比例，反映系统共享利用水平和集约化水平。 | 《规划》提出电子政务建设要“突出建设集约化、应用平台化、服务整体化” | |
服务水平 | 政务服务事项办理信息化支撑率 | 通过统计实现信息化手段办理的政务服务事项数占政务服务事项总数的比例，反映电子政务公共服务水平。 | 《规划》目标要求 |
基层政务服务覆盖率 | 通过统计政务服务事项通过信息化手段向乡镇、社区延伸办理的比例，评估政务服务在基层办理程度。 | 《规划》目标要求 |
表2 电子政务发展水平评估核心指标体系
3.3 指标框架的可行性分析
从指标体系的推广应用角度来看，上述指标体系的可行性和适用性主要体现在三个方面：
第一，指标体系符合国家有关政策文件精神。本指标体系严格依据《规划》的主要精神和发展目标制定，符合国家关于电子政务发展的总体战略部署，相关评估结果也可直接作为“十二五”末电子政务目标实现的考核。
第二，指标体系能基本反映电子政务发展水平。从支撑水平、应用水平和服务水平三个维度构建指标，基本能够较为全面地反映电子政务在基础建设、内部应用和对外服务三个方面的水平。
第三，指标体系简单可行便于推广。指标体系总体规模不大，一套指标既可用于评政务部门，又可用于评地区，具有较强的延展性。同时在指标解析和评估方法上进行优化，力求指标解释清晰，评估方法简便可行，便于实践操作和全国推广。
4 实证研究：基于D市的评估实践
按照工信部对电子政务发展水平评估试点工作的部署，D市认真贯彻落实，委托国家信息中心组建课题组，开展了指标设计、数据采集、数据分析与评估、结果分析、试点工作总结等工作，共计完成了48个市级政府部门和10个区县132个县级部门的评估。下面重点介绍指标实证应用情况。
4.1 评估指标体系设计
D市电子政务发展水平评估工作，总体目标有两个：一是先试先行，探索一套切实可行的指标体系和评估方法，为其他地方开展类似工作提供有益借鉴，为工信部出台相关政策提供基层经验。二是全面摸清全市电子政务发展情况，引导全市各市级部门和各区县电子政务向更深层次、更高水平发展，切实提高电子政务建设的实际成效。
围绕上述目标，课题组在构建指标体系时，十分注重可操作性和普适性，结合D市电子政务发展实际，从上述核心指标体系中选取了五个关键性指标进行试验性评估。
表3 D市电子政务发展水平评估指标体系
序号 | 指标 | 指标含义 | 指标计算方法 | 评分标准与方法 | 评估说明 |
1 | 主要业务信息化覆盖率（权重30） | 政务部门主要业务指政务部门依据“三定方案”所确定的主要职能业务。 信息化覆盖率是指政务部门主要业务实现信息化应用支撑的比例。 通过统计实现信息化支撑的部门主要业务项数与本部门主要业务总项数的比例，反映部门业务电子政务应用发展的整体水平。 | 主要业务信息化覆盖率=本部门实现信息化支撑的主要业务项数÷本部门主要业务总项数。 | 定量指标。 地市级部门值域：[0%-70%]，适用公式1 区（市）县级部门值域：[0%-50%]，适用公式1 | 政务部门主要业务指政务部门依据“三定方案”所确定的主要职能业务。剔除掉三定方案中“上级交办的其他事项”等非明确化的业务事项。 |
2 | 主要业务信息共享率 （权重20） | 信息共享率是指不同部门、不同地区之间，政务部门依据职能提供共享信息和使用共享信息的比率情况。 通过统计实现共享的部门主要业务数占部门主要业务数的比例，反映部门主要业务信息共享的发展水平。 | 主要业务信息共享率=本部门实现共享的主要业务项数÷本部门主要业务总项数。 | 定量指标。 地市级部门值域：[0%-50%]，适用公式1 区（市）县级部门值域：[0%-50%]，适用公式1 | 信息共享的界定条件：符合以下任一条件，即视为实现共享。 （1）该项业务是否使用了其他部门提供的信息； （2）该项业务所产生的信息是否为其他部门提供了共享利用。 |
指标量化见公式1：
该指标体系紧贴《国家电子政务“十二五”规划》以及工信部关于电子政务发展水平评估的要求，符合国家关于电子政务发展战略；另外，从支撑水平、应用水平和服务水平三个维度分别为市级部门和区县设计了四项指标，总体规模不大，一套指标既可以评部门，又可以评地区，具有较强的延展性。
在指标权重设置方面，对于市级4个指标，“主要业务信息化覆盖率”、“主要业务信息共享率”、“政务服务事项信息化支撑率”、“电子政务公共平台集约化利用率”分别占到30、20、30、20分，在“十二五”初期，注重对信息化应用和为民服务的考察。结合D市各区县电子政务发展实际，近期重在强调业务信息化应用和电子政务集约化建设，因此区县的4个指标的权重分配为：“主要业务信息化覆盖率”和“电子政务公共平台集约化利用率”均为30分，“主要业务信息共享率”和“县级政务服务事项基层延伸办理率”的均为20分。
4.2关键评估方法确定
为了保证评估过程的客观性，课题组建立了一整套包括数据采集、指标评分、结果应用在内的评估方法流程[3]。
在指标数据采集方面，主要采取调查问卷法，课题组根据评估指标体系，编制完成《D市电子政务发展水平报告》（分别针对市级部门和区县的评估调查问卷），组织全市47个市级部门和10个区县信息报送员，结合本部门或本地区实际填写调查问卷。为确保评估数据的完整性、真实性和准确性，课题组组织了专门的调查问卷填写培训，同时采取了两套数据校验机制相结合的方法：一是在填报问卷中设计了数据相互校验的问题，如果在某一个数据填报上出现较大误差，能通过其他某项数据进行校核，从而便于在后期审校中发现问题；二是实施数据反馈核查机制，数据填报工作基本完成后，对47个市级部门和10个区县近10000个数据项进行了逐一分析比对，共发现数据填报问题500多个，课题组逐一反馈核实。
在评分方法上，首先根据指标数据取值范围确定量化标准，再进行无量纲处理。评分标准以《国家电子政务“十二五”规划》关于“十二五”末达到的目标为依据，考虑到距离2015年还有三年时间，在评分标准上以《规划》设定目标为最高值域，各部门提前达到即为满分，同时也为未达到目标部门设定了明确目标，起到较好引导作用。
在结果应用方面，依据参评对象的评估得分和电子政务发展阶段划分方法，综合判定其电子政务所处的发展阶段，然后根据评估得分，分析参评对象在电子政务建设中存在的问题并有针对性的提出具体改进措施。
4.3 指标应用效果分析
D市评估实践显示，最终评估结果与参评部门和地区电子政务实际发展状况基本相符，证明所设计的评估指标和评估方法较为合理并具有较强的操作性，能够比较准确的评估地区或部门的电子政务发展水平。同时，由于紧贴国家电子政务发展战略，评估指标对当地电子政务发展也起到了较好的方向指引作用。例如“主要业务信息共享率”可以有效引导各部门、区县在电子政务建设过程中打破信息孤岛现象；“电子政务公共平台集约化利用率”便于指引市县各部门充分复用现有的公共平台，实现集约化建设的同时促进业务协同；“县级政务服务事项基层延伸办理率”有利于促进电子政务服务向基层延伸，进而深化电子政务应用实效。无论是从反映电子政务发展实际，还是从引导未来发展，均表明D市电子政务发展水平评估指标体系的合理性与可操作性。
但在指标的实际应用过程中也发现：目前的指标设置总体偏少，难以充分反应D市电子政务发展特色。因此，基于D市实践探索，笔者进一步扩充完善了电子政务发展水平评估核心指标体系，增加了“管理制度完备度”、“信息安全保障度”、“主要业务信息化覆盖深度”等指标，这些指标都曾在江苏省电子政务发展水平评估试点中得以较好应用。另一方面，建议未来各地在推广应用核心指标体系时，可以结合本地实际，适当增加体现地方特色的指标，在体现指标体系的稳定性和普适性同时，适当体现创新性，既便于国家主管部门统一考察全国电子政务发展情况，同时也便于结合地方实际，更好引导地方电子政务创新发展。
参考文献
[1]于施洋,杨道玲.电子政务发展水平评估:战略定位与指标设计[J].电子政务，2010（10）:3-6.
[2]于施洋,杨道玲.电子政务绩效管理[M].北京：社会科学文献出版社，2011.
[3]于施洋,杨道玲.电子政务发展水平评估:方法、流程与阶段划分[J].电子政务，2010（10）:7-12.
作者简介
杨道玲，男，1979年生，博士，副研究员，国家信息中心信息化研究部电子政务研究室副处长，兼任中国信息协会电子政务专业委员会副秘书长，国家信息中心网络政府研究中心主任助理。研究方向：电子政务战略规划、电子政务绩效管理。
王璟璇，女，1984年生，博士，国家信息中心信息化研究部助理研究员，国家信息中心网络政府研究中心咨询部副主任，研究方向：政府信息资源管理、电子政务顶层设计、电子政务绩效管理。
该指标体系紧贴《国家电子政务“十二五”规划》以及工信部关于电子政务发展水平评估的要求，符合国家关于电子政务发展战略；另外，从支撑水平、应用水平和服务水平三个维度分别为市级部门和区县设计了四项指标，总体规模不大，一套指标既可以评部门，又可以评地区，具有较强的延展性。
在指标权重设置方面，对于市级4个指标，“主要业务信息化覆盖率”、“主要业务信息共享率”、“政务服务事项信息化支撑率”、“电子政务公共平台集约化利用率”分别占到30、20、30、20分，在“十二五”初期，注重对信息化应用和为民服务的考察。结合D市各区县电子政务发展实际，近期重在强调业务信息化应用和电子政务集约化建设，因此区县的4个指标的权重分配为：“主要业务信息化覆盖率”和“电子政务公共平台集约化利用率”均为30分，“主要业务信息共享率”和“县级政务服务事项基层延伸办理率”的均为20分。
4.2关键评估方法确定
为了保证评估过程的客观性，课题组建立了一整套包括数据采集、指标评分、结果应用在内的评估方法流程[3]。
在指标数据采集方面，主要采取调查问卷法，课题组根据评估指标体系，编制完成《D市电子政务发展水平报告》（分别针对市级部门和区县的评估调查问卷），组织全市47个市级部门和10个区县信息报送员，结合本部门或本地区实际填写调查问卷。为确保评估数据的完整性、真实性和准确性，课题组组织了专门的调查问卷填写培训，同时采取了两套数据校验机制相结合的方法：一是在填报问卷中设计了数据相互校验的问题，如果在某一个数据填报上出现较大误差，能通过其他某项数据进行校核，从而便于在后期审校中发现问题；二是实施数据反馈核查机制，数据填报工作基本完成后，对47个市级部门和10个区县近10000个数据项进行了逐一分析比对，共发现数据填报问题500多个，课题组逐一反馈核实。
在评分方法上，首先根据指标数据取值范围确定量化标准，再进行无量纲处理。评分标准以《国家电子政务“十二五”规划》关于“十二五”末达到的目标为依据，考虑到距离2015年还有三年时间，在评分标准上以《规划》设定目标为最高值域，各部门提前达到即为满分，同时也为未达到目标部门设定了明确目标，起到较好引导作用。
在结果应用方面，依据参评对象的评估得分和电子政务发展阶段划分方法，综合判定其电子政务所处的发展阶段，然后根据评估得分，分析参评对象在电子政务建设中存在的问题并有针对性的提出具体改进措施。
4.3 指标应用效果分析
D市评估实践显示，最终评估结果与参评部门和地区电子政务实际发展状况基本相符，证明所设计的评估指标和评估方法较为合理并具有较强的操作性，能够比较准确的评估地区或部门的电子政务发展水平。同时，由于紧贴国家电子政务发展战略，评估指标对当地电子政务发展也起到了较好的方向指引作用。例如“主要业务信息共享率”可以有效引导各部门、区县在电子政务建设过程中打破信息孤岛现象；“电子政务公共平台集约化利用率”便于指引市县各部门充分复用现有的公共平台，实现集约化建设的同时促进业务协同；“县级政务服务事项基层延伸办理率”有利于促进电子政务服务向基层延伸，进而深化电子政务应用实效。无论是从反映电子政务发展实际，还是从引导未来发展，均表明D市电子政务发展水平评估指标体系的合理性与可操作性。
但在指标的实际应用过程中也发现：目前的指标设置总体偏少，难以充分反应D市电子政务发展特色。因此，基于D市实践探索，笔者进一步扩充完善了电子政务发展水平评估核心指标体系，增加了“管理制度完备度”、“信息安全保障度”、“主要业务信息化覆盖深度”等指标，这些指标都曾在江苏省电子政务发展水平评估试点中得以较好应用。另一方面，建议未来各地在推广应用核心指标体系时，可以结合本地实际，适当增加体现地方特色的指标，在体现指标体系的稳定性和普适性同时，适当体现创新性，既便于国家主管部门统一考察全国电子政务发展情况，同时也便于结合地方实际，更好引导地方电子政务创新发展。
参考文献
[1]于施洋,杨道玲.电子政务发展水平评估:战略定位与指标设计[J].电子政务，2010（10）:3-6.
[2]于施洋,杨道玲.电子政务绩效管理[M].北京：社会科学文献出版社，2011.
[3]于施洋,杨道玲.电子政务发展水平评估:方法、流程与阶段划分[J].电子政务，2010（10）:7-12.
作者简介
杨道玲，男，1979年生，博士，副研究员，国家信息中心信息化研究部电子政务研究室副处长，兼任中国信息协会电子政务专业委员会副秘书长，国家信息中心网络政府研究中心主任助理。研究方向：电子政务战略规划、电子政务绩效管理。
王璟璇，女，1984年生，博士，国家信息中心信息化研究部助理研究员，国家信息中心网络政府研究中心咨询部副主任，研究方向：政府信息资源管理、电子政务顶层设计、电子政务绩效管理。
