山东省人民政府关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的意见
发布：2017-03-03 阅读：1312
山东省人民政府
关于推进省以下财政事权和支出责任
划分改革的意见
鲁政发〔2017〕3号
各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
为深入推进省以下财政事权和支出责任划分改革，加快建设现代财政制度，推进政府治理体系和治理能力现代化，根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），现结合我省实际提出如下意见。
一、充分认识推进省以下财政事权和支出责任划分改革的重要意义
财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。财政事权和支出责任划分改革是建立科学规范政府间关系的核心内容，是完善国家治理结构的一项基础性、系统性工程。科学划分省以下财政事权和支出责任，对建立健全现代财政制度、推进政府治理体系和治理能力现代化、落实“四个全面”战略布局、加快建设经济文化强省具有重要意义。
改革开放以来，特别是1994年分税制改革后，我省按照中央统一部署，不断调整理顺省以下财政分配关系，积极探索政府间支出责任划分，在一些重点领域逐步明确省、市、县财政的支出负担比例，对完善社会主义市场经济体制、保障和改善民生、推进基本公共服务均等化发挥了重要作用。但也要看到，现行省以下财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题，比如一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；政府间提供基本公共服务的职责交叉重叠，一些本应由上级直接负责的事务交给下级承担，一些宜由基层负责的事务上级承担过多。财政事权和支出责任划分的法治化、规范化程度不高，支出责任转嫁和风险转移的现象时有发生；基层财力与事权不匹配，财政收支矛盾尖锐，等等。这种状况不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。各级各部门要充分认识推进财政事权和支出责任划分改革的重要性、紧迫性，切实把思想统一到中央和省委、省政府决策部署上来，以高度的责任感和改革创新精神，确保这项改革平稳推进、取得实效。
二、划分省以下财政事权和支出责任的基本原则
全面贯彻落实中央关于推进财政事权和支出责任划分改革的指导意见，坚持中国特色社会主义道路和党的领导，坚持财政事权由中央决定，坚持有利于健全社会主义市场经济体制，坚持法治化规范化道路，坚持积极稳妥统筹推进，先在省以下财政事权和支出责任划分上突破，加快形成统一领导、法治规范、权责明晰、运转高效的财政体系，为建立科学规范的政府间关系创造基础性条件，为推进经济文化强省建设奠定坚实基础。
财政事权和支出责任划分改革要在坚决维护中央权威的基础上，处理好中央与地方、改革创新与稳定发展、总体设计与分步实施、当前与长远的关系，准确把握各项改革措施出台的时机、力度和节奏，加强上下级之间、同级部门之间的协同合作，形成合力，确保改革扎实推进。具体划分要注意把握以下几项原则：
——合理界定政府与市场边界。正确处理政府与市场、政府与社会的关系，合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式，将应由市场或社会承担的事务，交由市场主体或社会力量承担；将应由政府提供的基本公共服务，明确承担财政事权和支出责任的相应政府层级。
——体现基本公共服务受益范围。省以下财政事权划分应使基本公共服务受益范围与政府管辖区域基本保持一致，按职责做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障。体现省级对全省性事务进行调控管理以及受益范围覆盖全省的基本公共服务一般由省级负责，地区性基本公共服务由市县负责，省内跨区域的基本公共服务由省与市县共同负责。
——兼顾政府职能和行政效率。结合省以下现行政府职能配置和机构设置，发挥市县政府尤其是县级政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为市县的财政事权，激励市县政府主动作为、提高效率。信息比较容易获取和甄别的全省性基本公共服务宜作为省级财政事权。
——实现权、责、利相统一。适宜由省级承担的财政事权执行权要上划，加强省级的财政事权执行能力；适宜由市县承担的财政事权决策权要下放，避免省级部门代市县决策事项，保证市县有效管理区域内事务。要明确共同财政事权省与市县各自承担的职责，将财政事权履行涉及的战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等各环节在省与市县间作出合理安排，做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。
——注重支出责任与财政事权相适应。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府支出责任。对属于省级并由省里组织实施的财政事权，原则上由省级承担支出责任；对属于市县并由市县组织实施的财政事权，原则上要下放，由市县承担支出责任；对属于省与市县共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程度，区分情况确定省与市县的支出责任以及承担方式。
——坚持法治规范透明公开。要将省以下财政事权和支出责任划分基本规范以地方性法规和政府规章的形式规定，逐步实现省以下财政事权和支出责任划分法治化、规范化，让行政权力在法律和制度的框架内运行。已确认和划分完毕的财政事权和支出责任，要及时向社会公开，切实保障社会公众的知情权、监督权。
三、省与市县财政事权划分的主要内容
在中央统一制度框架内，根据中央授权，省以下财政事权划分由省委、省政府统一确定，对不合理及管理交叉的政府间财政事权划分进行调整，逐步形成清晰的省与市县财政事权清单。
（一）明确界定省级财政事权。坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向，加强省级在实施经济调控、维护统一市场秩序、体现社会公平正义、保持全省经济社会稳定、推动区域协调发展、促进全省基本公共服务均等化等方面的财政事权，将省级承担的区域性事务下划市县，最大限度减少对微观事务的直接管理。强化省级财政事权履行责任，省级财政事权原则上由省级直接行使。省级财政事权确需委托市县行使的，报经省委、省政府批准后，由有关职能部门委托市县行使。省级委托市县行使的财政事权，受委托市县在委托范围内，以委托单位的名义行使职权，承担相应的法律责任，并接受委托单位的监督。
要逐步将全省发展战略规划、省域经济管理、重大基础科学研究、普通本科以上高等教育、跨区域重大疫病防治和重大突发公共卫生事件处置、跨区域食品药品安全保障、环境监测等，体现省级调控职能、维护市场统一、促进区域协调发展、保障全省重大战略实施的基本公共服务，确定或上划为省级财政事权，进一步提高全省性公共服务供给保障水平。
（二）保障市县履行财政事权。加强市县政府公共服务、社会管理等职责。将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由市县提供更方便有效的基本公共服务确定为市县的财政事权，赋予市县政府充分自主权，依法保障市县的财政事权履行，更好地满足当地居民基本公共服务需求。市县的财政事权由同级政府行使，省级对市县的财政事权履行提出规范性要求，并通过法规规章的形式予以明确。
要逐步将社会治安、道路交通安全管理、市政基础设施和公用事业、农村公益事业、学前教育、高中教育、辖区内公共卫生服务、适用技术推广应用、地方文化遗产保护、农村公路建设维护、辖区内环境保护和污染治理等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为市县的财政事权，发挥市县政府干事创业的积极性，因地制宜更好地满足区域性公共服务的需要。
（三）规范理顺省与市县共同财政事权。对难以明确区分受益范围、但有公共需求且有利于促进全省经济社会协调发展的公共服务，应当明确为省与市县共同财政事权。针对当前省与市县共同财政事权过多且不够规范的情况，应逐步规范理顺省与市县共同财政事权，并根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按照财政事权的构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。
要逐步将义务教育、高等职业教育、中等职业教育、科技成果转化、科学技术普及、基本公共文化服务、国家和省级文化遗产保护、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、食品药品安全、就业、社会救助、养老服务、粮食安全、防汛抗旱救灾、脱贫攻坚、农业特色产业及重大技术推广、农业综合开发、全域旅游发展、城乡规划编制与实施、跨区域重大项目建设维护、跨区域环境保护与治理、跨区域水源地保护等体现省级宏观调控意图、跨地区且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为省与市县共同财政事权，并明确各承担主体的职责。
随着改革的不断深入，省与市县共同财政事权应逐步减少。考虑到我省人口多、区域间发展不平衡以及省以下财政体制改革仍未完全到位的实际情况，在2020年改革基本完成之前的过渡期内，有些虽属市县事权但关系广大人民群众切身利益和全省经济社会发展关键环节以及省委、省政府鼓励发展的领域，继续作为省与市县共同财政事权管理，省级主要采取以奖代补方式承担部分支出责任，以确保省委、省政府重大决策部署的贯彻落实。
（四）建立财政事权划分动态调整机制。根据国家政策调整和客观条件变化，建立健全省与市县财政事权动态调整机制。省直相关职能部门和市级政府要根据中央和省有关规定，结合改革推进中发现的问题，及时对省与市县财政事权划分提出调整、补充和完善建议。对新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据财政事权划分原则，充分考虑经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，将应由政府提供的基本公共服务统筹研究划分为省级财政事权、市县财政事权或省与市县共同财政事权。
建立财政事权划分协调机制，省以下财政事权划分争议由上一级政府裁定，其中涉及省与市县财政事权划分争议的由省政府裁定。
四、完善省与市县支出责任划分
根据调整规范后的省与市县财政事权划分清单，进一步完善省与市县支出责任划分，努力做到财政事权与支出责任相适应。
（一）省级财政事权由省级承担支出责任。属于省级的财政事权，应当由省级财政安排经费，省级各职能部门和直属机构不得要求市县安排资金。省级财政事权如委托市县行使，要通过省对下专项转移支付安排相应经费。
（二）市县财政事权由市县承担支出责任。属于市县的财政事权原则上由市县通过自有财力安排。对市县政府履行本级财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分公益性资本项目支出可依法通过地方政府债券等资金安排外，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。市县财政事权如委托上级政府机构行使，市县政府应负担相应经费。
（三）省与市县共同财政事权区分情况划分支出责任。根据基本公共服务的属性，体现公民权利、涉及全省统一市场和要素自由流动的财政事权，如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等，可以根据全省统一标准和市县财力状况，由省与市县按一定比例分别承担支出责任；对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权，如省内跨地区重大基础设施项目建设、食品药品安全监管、环境保护与治理、公共文化等，根据财政事权外溢程度，由省与市县按比例或省级给予适当补助方式承担支出责任；对省与市县有各自机构承担相应职责的财政事权，如科技研发、高等职业教育、干部教育等，省与市县各自承担相应支出责任；对省级承担监督管理、出台规划、制定标准等职责，市县承担具体执行等职责的财政事权，省与市县各自承担相应支出责任。
五、保障和配套措施
推进政府间财政事权和支出责任划分改革，涉及面广、政策性强，必须通盘考虑、加强协调、统筹推进，确保改革顺利实施。
（一）协同推进相关领域改革。财政事权和支出责任划分与政府机构改革、行政审批制度改革、事业单位改革以及教育、社会保障、医疗卫生等相关领域改革紧密相连、不可分割。要将省以下财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革紧密结合起来，既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革体现到各领域改革中，形成良性互动、协同推进的局面。
（二）清理规范资金配套政策。对省市两级现行专项资金配套政策逐项进行清理、甄别，未经省委、省政府批准的一律予以取消。今后除按规定由省与市县共同承担支出责任的事项外，上级在安排专项转移支付时，不得要求下级政府安排配套资金，不得将下级财政投入情况作为上级资金分配的前置条件。
（三）完善省以下收入划分和转移支付制度。根据中央与地方收入划分改革总体要求，在保持现有省与市县财力格局总体稳定的前提下，进一步理顺省以下财政收入分配关系。加快形成财力与事权相匹配的财政体制。完善省以下转移支付制度，清理规范与财政事权划分不相匹配的转移支付项目，增强财力薄弱市县政府履行财政事权和支出责任的能力。严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，对保留的专项转移支付进行甄别，属于市县财政事权的划入一般性转移支付。
（四）积极促进区域基本公共服务均等化。以省与市县财政事权和支出责任合理划分为基础，明确各级政府主体责任，强化政府提供基本公共服务的主导作用，加快城乡基本公共服务制度一体化建设，加大公共资源向农村、欠发达地区和弱势群体倾斜力度，加强基层公共服务机构设施和能力建设，逐步缩小地区间、不同群体间收入差距，促进基本公共服务均等化。
（五）及时推动相关部门职责调整。各级要结合政府间财政事权调整，进一步理顺部门职能，实现本级事权在部门间科学、清晰、高效配置。要按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则，逐步调整、规范部门职责分工，妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题，处理好省级政府垂直管理机构与市县政府的职责关系，为更好履行政府公共服务职能提供保障。
六、职责分工和实施步骤
（一）职责分工。
各级党委、政府要加强组织领导，明确部门职责分工，统筹各方力量，确保省以下财政事权和支出责任划分改革取得实质进展。省财政、机构编制部门主要负责组织、协调、指导、督促推进省以下财政事权和支出责任划分改革工作。各职能部门要落实部门主体责任，根据中央和省委、省政府改革部署，在广泛征求有关部门和市县意见的基础上，研究提出本部门所涉及的基本公共服务领域改革具体实施方案，按程序报请省委、省政府批准后实施。在改革实施过程中，有关部门要妥善处理省以下财政事权和支出责任划分带来的职能调整以及人员、资产划转等事项，积极推动相关立法工作，在条件成熟时及时完善相关地方性法规和政府规章。
设区的市政府要在全省统一制度框架内，结合本地实际，按照政府间财政事权和支出责任划分的基本原则，合理确定市县（包括省直管县）两级的财政事权。在此基础上，根据市县财政体制及县级财力状况，理顺规范市县两级的支出责任，避免将过多支出责任交给基层政府承担。
（二）实施步骤。
2017年，加快推进省以下财政事权和支出责任划分改革，力争在所有民生领域取得突破性进展。其中，2017年5月底前，省直有关部门要研究提出分管民生领域财政事权和支出责任划分具体实施方案（具体分工附后），10月底前由省财政厅会同省编办等部门汇总后按程序提报省委、省政府批准后实施（具体分工另行安排）。
2018年，结合中央改革部署，在经济调控、市场监管等方面以及其他公共服务领域，全面开展省以下财政事权和支出责任划分改革。其中，2018年5月底前，省直有关部门研究提出改革意见，10月底前由省财政厅会同省编办等部门汇总后按程序提报省委、省政府批准后实施。
2019－2020年，结合中央改革进展情况，对省以下改革进行调整完善，形成较为成熟稳定的省以下财政事权与支出责任划分框架和分级财政事权项目清单，为我省率先基本建立现代财政制度奠定坚实基础。
附件：2017年民生领域省以下财政事权和支出责任划分改革分工表
山东省人民政府
2017年2月22日
抄送：省委各部门，省人大常委会办公厅，省政协办公厅，省法院，省检察院。各民主党派省委。
山东省人民政府办公厅2017年2月23日印发
